（原审被告）宁波市奉化区人民政府，住所地宁波市奉化区锦屏南路1号。法定代表人，区长。委托代理人徐文涛，浙江海泰律师事务所律师。

　　邢桂叶、裘伟国诉宁波市奉化区人民政府（以下简称“奉化区政府”）房屋拆迁管理行政强制一案，宁波市中级人民法院于2018年12月28日作出（2018）浙02行初48号行政判决。邢桂叶、裘伟国，宁波市奉化区人民政府均不服，向本院提出上诉。本院于2019年1月29日立案受理后，依法组成合议庭，并于同年3月6日组织双方当事人进行了调查。上诉人邢桂叶、裘伟国的委托代理人邓红欣，被上诉人奉化区政府的委托代理人徐文涛到庭参加调查。本案现已审理终结。

　　原审法院经审理查明：原告邢桂叶、裘伟国系夫妻，为宁波市奉化区锦屏街道花园新村居民。2000年至2001年期间，两原告就宁波市奉化区南山路136号房地产取得奉房权证大桥镇字第01—××8、48××62、52607号三本房屋所有权证（证载合计工业用房建筑面积2610.77平方米，营业用房建筑面积21.53平方米），以及奉国用（2000）字第1—41680、41690号和奉国用（2001）字第1—45139号三本国有土地使用证（证载合计工业用地土地使用权面积734.05平方米，商业服务业用地土地使用权面积201.01平方米）。2002年3月，原告邢桂叶以涉案房产为经营场所，取得字号名称为“奉化市南园宾馆”的个体工商户营业执照。2016年3月29日，被告作出《关于花园区块危旧房屋改造征收项目房屋征收决定的公告》，并于当日在《奉化日报》刊登，原告所有的南山路136号房地产位于征收范围。公告载明，在规定的签约期限内，项目签约率达到80%以上（含80%），签订的补偿协议生效；在规定的签约期限内，项目签约率未达到80%,签订的补偿协议不生效，房屋征收决定效力终止。涉案征收项目的房屋征收部门即奉化市房屋征收办公室于2016年7月15日作出《奉化市花园区块危旧房屋改造征收项目房屋征收补偿协议签约情况公告》，载明截止2016年7月14日，项目签约率达到80%以上，符合房屋征收补偿协议生效条件，已签订的房屋征收补偿协议生效。迄今为止，两原告与房屋征收部门未能就涉案房屋征收补偿安置事宜达成一致。2017年12月，奉化区人民政府锦屏街道办事处（以下简称“锦屏街道办事处”）在全街道拆迁区块开展安全生产和房屋质量安全大检查行动。根据锦屏街道办事处委托，杭州市房屋安全鉴定检测中心有限公司于2017年12月10日出具的JD-NB-WF-2017015、2017016号两份《房屋安全技术报告》，综合评定涉案南山路136号西房危险性等级为D级，即“整幢危房”，建议停止使用并立即进行排危处理，或按当地相关政策处理；综合评定涉案南山路136号东房危险性等级为C级，即“局部危房”，建议对一至三层混凝土柱轴压比不满足规范要求情况作加固或排危处理，或按当地相关政策处理。2017年12月10日，解危办对锦屏街道办事处作出《危险房屋督促解危通知书》。同日，锦屏街道办事处作出《南园宾馆危房解危预案》和《南园宾馆危房解危行动稳定风险评估报告》，解危办同意锦屏街道制定的“拆除涉案房屋”的解危预案。2017年12月11日早晨，被告组织人员搬离物品并强制拆除了涉案房屋，相关工作人员将两原告劝至锦屏街道危旧房改造指挥部（花园区块），原告裘伟国在该指挥部二楼发生坠楼事件并受伤。浙江省宁波市奉化公证处出具（2017）浙甬奉证民字第624号《公证书》，对涉案房屋作了保全证据公证。

　　原审法院认为，根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十八条第（五）项的规定，设区的市、县（市、区）人民政府认为有发生房屋安全事故现实危险的，应当立即启动房屋使用安全应急处置预案，并可以根据实际情况决定对危险房屋采取消除现实危险的必要措施，任何单位和个人不得阻挠。据此，虽涉案房屋位于被告2016年3月29日作出的《关于花园区块危旧房屋改造征收项目房屋征收决定的公告》载明的房屋征收范围内，但如果确实存在发生房屋安全事故现实危险的，被告有权决定对危险房屋采取消除现实危险的必要措施。本案中，杭州市房屋安全鉴定检测中心有限公司出具的两份《房屋安全技术报告》载明，综合评定涉案南山路136号西房危险性等级为D级，即“整幢危房”，建议停止使用并立即进行排危处理，或按当地相关政策处理；综合评定涉案南山路136号东房危险性等级为C级，即“局部危房”，建议对一至三层混凝土柱轴压比不满足规范要求情况作加固或排危处理，或按当地相关政策处理。上述两份《房屋安全技术报告》亦载明，南山路136号西房和东房，均未发现房屋因地基基础不均匀沉降引起的上部结构墙体开裂及变形异常；未发现房屋因基础老化、腐朽、酥碎、折断等导致的上部结构明显倾斜、位移、裂缝、扭曲等异常。《城市危险房屋管理规定》第九条规定，对被鉴定为危险房屋的，一般可分为以下四类进行处理：（一）观察使用。适用于采取适当安全技术措施后，尚能短期使用，但需继续观察的房屋。（二）处理使用。适用于采取适当技术措施后，可解除危险的房屋。（三）停止使用。适用于已无修缮价值，暂时不便拆除，又不危及相邻建筑和影响他人安全的房屋。（四）整体拆除。适用于整幢危险且无修缮价值，需立即拆除的房屋。2014年施行的《奉化市危险房屋排险解危工作试行办法》第十八条规定，被鉴定为C、D级危房的，要纳入实时监控范围，实行分类全程监管。各镇（街道）应做好C、D级危房除险解危工作的应急预案。根据鉴定报告处置建议，将C、D级危房除整体拆除外分为以下三类实施监管：（一）Ⅰ类危房，即鉴定报告处置建议为停止使用的危房，实行特别重点监管。所属镇（街道）应落实专人蹲点观察，市安鉴办应落实每幢房屋检测责任人，实行实时分析汇报制度。（二）Ⅱ类危房，即鉴定报告处置建议为处理使用的危房，实行重点监管。所属镇（街道）应落实专人观察，市安鉴办应落实每幢房屋检测责任人，实行一星期分析汇报制度。（三）Ⅲ类危房，即鉴定报告处置建议为观察使用的危房，实行一般监管。所属镇（街道）应落实专人观察，市安鉴办应落实每幢房屋检测责任人，实行一个月分析汇报制度。据此，对被鉴定为危险房屋的，根据不同情况存在整体拆除等四类处理方式。涉案两份《房屋安全技术报告》并未建议对涉案房屋进行整体拆除，被告提供的证据亦不足以证实消除两原告涉案房屋的现实危险，已经达到了必须立即实施强制拆除的程度。鉴于该强制拆除行为，无可撤销内容，宜确认违法。原告要求确认被告作出的被诉强制拆除行为违法，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认被告宁波市奉化区人民政府于2017年12月11日强制拆除原告邢桂叶、裘伟国所有的位于宁波市奉化区南山路136号房屋的行为违法。

　　邢桂叶、裘伟国上诉称：上诉人的房屋不是危险房屋:1.2016年3月29日被上诉人就作出了包括涉案房屋地块的征收决定公告，之后在未对涉案房屋评估、双方没有达成协议的情况下，被上诉人借助“所谓危房之名”，于2017年12月11日，强行拆除了涉案房屋，达到强占土地的目的。实际是“以拆危险房屋之名行征收拆迁之实”，一审法院不应当支持这种做法。2.一审法院对被上诉人提交的所有证据予以确认，违法。尤其是对《房屋安全技术报告》予以确认，严重违法。《房屋安全技术报告》作出的单位资质不明，委托的锦屏街道办事处不具有委托资格，根本没有进行现场勘查、检测，也没有送达给上诉人。3.一审法院遗漏诉讼请求。上诉人一审的诉讼请求是“请求确认被告对原告所有的房屋强制拆除、损害原告财物的行为违法。”一审判决只确认了强拆行为违法。4.一审法院于庭后要求被上诉人提交证据不合法。有2份证据《奉化市花园区块危旧房屋改造征收项目房屋征收补偿协议签约情况公告》及张贴照片，是开庭后、判决前，被上诉人提交的，没有经过庭审质证，不应确认。5.一审法院适用《浙江省房屋使用安全管理条例》、《城市危险房屋管理规定》《奉化市危险房屋排险解危工作试行办法》违法、错误。本案涉案房屋根本不是危险房屋，用于宾馆经营已经长达十多年。上述规定针对的是正在使用充分拥有所有权的房屋，而本案房屋已经过征收(奉化区政府已于2016年3月作出征收公告)，限制对房屋进行新建、改建、扩建等行为，所以对已经征收的房屋不能适用这些法律规定，已经失去危险房屋认定的意义价值。6.一审法院查明的事实部分认定不客观、不完全。上诉人有三本房屋所有权证，本案三幢房子全部在2017年12月11日被拆，《房屋安全技术报告》只涉及东房、西房二幢，然而对另一幢房子，一直没有说明为什么拆除，而法院也没有对此予以认定阐述。综上，请求撤销一审判决中对上诉人的房屋作出为危险房屋的认定。

　　奉化区政府答辩并上诉称：1.征收地块内的房屋符合危房解危条件的，应当实施危房解危措施。房屋征收与危房解危只在房屋重建上存在冲突，其他内容并无冲突，且《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十三条第二款规定了未列入征收范围的危险房屋拆除后的重建要求，说明征收范围内的房屋成为危险房屋后是可以依法拆除的。2.上诉人拆除涉案南园宾馆的行为属于解危行为，程序符合相关规定。该两幢房屋所在地的锦屏街道办事处为贯彻落实区委、区政府下发的紧急排查通知要求，根据《浙江省房屋使用安全管理条例》《奉化市危险房屋排险解危工作试行办法》的相关规定，启动危房解危程序，委托杭州市房屋安全鉴定检测中心有限公司对该两幢房屋进行安全技术鉴定，报请奉化区危险房屋排险解危工作领导小组办公室下发《危险房屋督促解危通知书》、批准危房解危预案。2017年12月11日早晨，解危工作人员经所在社区向裘伟国发送了《危险房屋处置告知书》，告知解危事实和理由，要求其自行实施解危措施，听取裘伟国的陈述和申辩。因裘伟国拒不配合解危，故立即启动强制解危措施，拆除涉案南园宾馆。对南园宾馆东、两幢房屋内的物品进行清点、打包，搬运至仓库予以封存，告知裘伟国及其家人可以随时前来领取，处置得当。3.人民法院在司法审查中应当尊重行政机关基于行政管理需要，在行政裁量范围内作出的裁量和判断。从保障房屋使用人的人身、财产安全进行考量，涉案南园宾馆的东、西两幢房屋虽是“局部危房”，也应属于停止使用的范围。由于涉案南园宾馆已被列入征收范围，已无修缮价值，其所处位置和使用性质又涉及公共安全，故应当纳入整体拆除范围，消除不应有的危险因素。上诉人在作出强制解危措施决定时，可以根据《房屋安全技术报告》结合其他证据材料，运用日常行政管理经验法则等证据认证规则对相关事实作出认定。原审法院拘泥于《房屋安全技术报告》，认为上诉人提供的证据不足以证实消除涉案南园宾馆的现实危险已经达到必须立即实施强制拆除的程度，忽视了人民政府基于当地实际情况，在维护公共安全和社会秩序中所面临的工作压力和裁量判断能力，未能正确处理好司法对行政的监督尺度。4.案涉房屋在结构布局上可以分为东、西两幢楼房和一处小平屋，该小平屋在涉案南园宾馆的营业房屋中所占比例很小，且紧贴主楼，整体拆除涉案南园宾馆东、西两幢楼房时，必然波及到。加之该小平屋已被列入征收范围，刻意保留实无必要，更不符合行政经济原则，故在实施强制解危措施时未予保留。综上，请求撤销原判;判决驳回被上诉人邢桂叶、裘伟国的诉讼请求。

　　本院认为，1.关于涉案房屋的危房认定。《浙江省房屋使用安全管理条例》第十六条规定“因自然灾害造成一定区域内成片房屋受损，且房屋需要继续使用的，设区的市、县（市、区）人民政府应当组织有关部门委托房屋安全鉴定机构进屋安全鉴定。住房城乡建设主管部门、其他有关部门和乡（镇）人民政府、街道办事处发现房屋存在前款规定以外的重大险情的，可以委托房屋安全鉴定机构进屋安全鉴定。”故锦屏街道办事处委托房屋安全鉴定，具有相应的职权依据。涉案《房屋安全技术报告》系由杭州市房屋安全鉴定检测中心有限公司作出，在案证据证明鉴定机构和鉴定人员均具有相应资质。该报告综合评定涉案南山路136号西房危险性等级为D级，东房危险性等级为C级，故原审判决据此将涉案房屋认定为危险房屋，并无不当。2.关于原审被告的解危拆除职权。根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十八条第（五）项的规定，设区的市、县（市、区）人民政府认为有发生房屋安全事故现实危险的，应当立即启动房屋使用安全应急处置预案，并可以根据实际情况决定对危险房屋采取消除现实危险的必要措施。故涉案房屋虽然位于原审被告于2016年3月29日作出的《关于花园区块危旧房屋改造征收项目房屋征收决定的公告》载明的房屋征收范围内，但如果确实存在发生房屋安全事故现实危险的，出于公共安全考虑，原审被告仍有权决定采取包括强制拆除在内的消除危险的必要措施，并不因房屋是否被纳入征收范围而受影响。3.关于强制拆除行为是否合法。《城市危险房屋管理规定》第九条规定，对被鉴定为危险房屋的，可分为观察使用、处理使用、停止使用、整体拆除四种处理方式，应根据不同情况进行处理，整体拆除只适用于整幢危险且无修缮价值，需立即拆除的房屋。本案中，《房屋安全技术报告》载明，综合评定涉案南山路136号西房危险性等级为D级，即“整幢危房”，建议停止使用并立即进行排危处理，或按当地相关政策处理；南山路136号东房危险性等级为C级，即“局部危房”，建议对一至三层混凝土柱轴压比不满足规范要求情况作加固或排危处理，或按当地相关政策处理。即《房屋安全技术报告》并未建议立即对涉案东、西两幢房屋进行整体拆除，原审被告亦无证据证明消除涉案房屋的危险，已经达到必须立即实施强制拆除的程度，且在东、西两幢房屋之间还有一幢房屋并未被鉴定为危险房屋。故原审被告将涉案东、西两幢房屋及之间的一幢房屋作为整体一并予以强制拆除，无事实和法律依据。且根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先以书面形式催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。本案中，原审被告系在强制拆除当日早晨向裘伟国送达解危通知书，在裘伟国拒绝配合后，随即实施拆除，未保障当事人陈述、申辩等权利，属程序违法。4.对于原审原告的诉讼请求“确认奉化区政府对原告所有的房屋强制拆除、损害原告财物的行为违法”，由于损害财物仅是强制拆除行为的附带后果，故原审判决确认强拆行为违法对此已涵盖，不属于遗漏诉讼请求。关于原审原告提出原审法院于庭后要求原审被告提交《奉化市花园区块危旧房屋改造征收项目房屋征收补偿协议签约情况公告》及张贴照片两份证据，没有经过庭审质证，经查，相关证据系通过移动微法院提交，原审原告已通过其诉讼代理人在该系统内发表过质证意见，故原审法院对该证据予以采用，并无不当。综上，涉案强制拆除行为违法。因不具有可撤销的内容，原审判决确认违法适当，依法应予维持。双方上诉人的上诉理由依法均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

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